"Von der Haushaltstheorie her ein großes Gift"

Sandra Schulz: In großer Runde gehen heute die Koalitionsverhandlungen von Union und FDP weiter. Von den mehr als 7000 Zeilen des Entwurfs für den Koalitionsvertrag haben die künftigen Koalitionspartner dem Vernehmen nach rund 3000 durchgesprochen. Das hat die Nachrichtenagentur AP erfahren. Darunter der Bereich Wirtschaft, Arbeitsmarkt und Energie und dabei wurden die bereits vorläufig vereinbarten Verlängerungen der Laufzeiten von Atomkraftwerken durchgewunken. Noch nicht erörtert wurden die Streitthemen Haushalt, Finanzen, Gesundheit und Rente.
Die Pläne für die Einrichtung eines Sonderfonds, andere sagen auch Schattenhaushalts, sorgen also, kaum dass sie bekannt geworden sind, für Streit. Wie ist die juristische Ausgangslage? Darüber hat mein Kollege Tobias Armbrüster mit Professor Michael Kilian gesprochen. Er ist Finanzrechtler der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Ob die Pläne der zukünftigen Koalitionäre nicht eine Scheinrechnerei seien, das war seine erste Frage.

Michael Kilian: Wie alles in der Juristerei hat es zunächst mal ein Grundsatzproblem und dann kann man in die Details gehen. Die Details, die eigentlich der Haushaltsrechtler bräuchte, sind aus den bisherigen Verlautbarungen nur schemenhaft erkennbar, aber man kann zunächst mal eine erste Einschätzung dazu geben. Zunächst müsste man in der Terminologie sagen, dass der Begriff des Schattenhaushalts natürlich von vornherein negativ belegt ist. Da denkt man an Geheimdienste oder Mafia. Die Haushaltsrechtler sprechen deswegen neutral von einem Nebenhaushalt, wie Sie ihn ja auch schon angesprochen haben. Zunächst sind das mal potenzielle Nebenhaushalte und die muss man dann verfassungsrechtlich einschätzen.

Tobias Armbrüster: Wie schätzen Sie denn ein, was Sie bisher wissen? Wäre das mit der Verfassung zu vereinbaren, was Union und FDP hier planen?

Kilian: Ich habe gewisse grundsätzliche Bedenken, und zwar findet sich im Grundgesetz zunächst eine Vorschrift über den ganzen Komplex des Haushaltes, eine Vorschrift, die nicht so sehr bekannt ist und die eher Expertenwissen ist. Das ist der Artikel 110, Absatz 1 Grundgesetz, nämlich der Haushaltsplan. Dort steht sehr eindeutig drin, dass es einen Haushaltsplan, den Haushaltsplan geben soll, vielleicht sogar geben muss - das ist also die Regel -, sodass eine Ausnahme eine Abweichung von dieser Regel wäre. Sie hat zu tun mit dem urdemokratischen Prinzip der Gewaltenteilung, denn dem Parlament ist die Budget-Hoheit überantwortet und das bedeutet, das Parlament muss relativ effizient transparent einen Haushalt überwachen können.

Armbrüster: Das heißt, das Grundgesetz schreibt vor, es darf nur einen Haushalt geben, nur einen, damit die Parlamentarier es etwas leichter haben, diesen Haushalt auch zu überwachen?

Kilian: Nicht nur die Parlamentarier, sondern auch der Bürger soll sehen, was ist im Haushalt drin, was fließt rein und was fließt raus. Deswegen wird der Haushaltsplan auch veröffentlicht.

Armbrüster: Nun gibt es aber ja, Herr Kilian, schon mehrere Nebenhaushalte.

Kilian: Ja. Die Verfassung ist natürlich nicht so idealistisch, wie ich es jetzt gerade historisch erklärt habe, sondern sie ist realistisch und kennt Ausnahmen und diese Ausnahme, die findet sich auch in Artikel 110, Absatz 1. Das ist das sogenannte Nettoprinzip in der Sprache der Haushaltsrechtler. Das bedeutet, das sind zugelassene Nebenhaushalte. Die Verfassung sieht also Nebenhaushalte zunächst einmal durchaus vor. Das heißt, sie sind nicht schlechthin verfassungswidrig.

Armbrüster: Was heißt das nun für diesen konkreten Nebenhaushalt, der geplant ist? Der ist ja unter anderem dafür geplant, dass die neue Koalition Steuern senken kann. Ist das ein Grund, einen solchen Nebenhaushalt einzurichten?

Kilian: Ich brauche eine Rechtfertigung. Das ist zunächst einmal bei Sondervermögen ein förmliches Gesetz. Das heißt, der Gesetzgeber, das Parlament muss selber entscheiden, ob es einen Nebenhaushalt bilden möchte oder nicht. Das ist eine gewisse Warnfunktion. Neben der Transparenz und der Kontrolle, die die Haushaltseinheit bewirken soll, besteht bei Nebenhaushalten die große Gefahr, dass man Schulden versteckt, verschiebt oder neue Schuldenplattformen eröffnet, nämlich dadurch, dass die Sondervermögen selber in die Lage versetzt werden können, etwa durch dieses Errichtungsgesetz, Kredite aufzunehmen, die man aber dann im Haupthaushalt nicht bemerkt. Das Dumme ist nur, dass der Haupthaushalt, also der Bundeshaushalt, für sämtliche Staatsschulden, also auch für die Sondervermögen, für die Nebenhaushalte, haftet. Er haftet für etwas, was der Bürger als Steuerzahler so gar nicht, oder nur sehr schwer erkennen kann.

Armbrüster: Ist das jetzt korrekt, Herr Professor Kilian, dass ich da aus Ihrer Stimme etwas Skepsis heraushöre, was diesen geplanten Nebenhaushalt angeht?

Kilian: Ja. Es besteht die Gefahr, dass eine Art von Fonds-Wirtschaft eröffnet wird und am Schluss, wenn man bedenkt, dass wir einige Fonds haben - wir haben den Bankenrettungs-Fonds, wir haben Konjunkturankurbelungs-Fonds -, sind die Fonds wesentlich größer als der eigentliche zentrale Haushalt und es ist von der Haushaltstheorie her ein großes Gift, wenn man diese Haushalte in Fonds, in Töpfe auflöst und damit ist das demokratische Kontrollrecht am Ende. Das ist also die allergrößte Gefahr, die daraus entstehen kann.

Armbrüster: Hätte dann eine Verfassungsklage gegen einen solchen Haushalt Chancen?

Kilian: Es käme ganz darauf an, ob das Kontrollinstrumentarium hinreichend gewahrt wird. Der Haushaltsplan ist eine Art Fahrplan, über dessen Inhalte ich dann sagen kann, aha, da gibt es mehrere Subkulturen, die ich hier noch verfolgen kann. Aber das führt dazu, dass der Normalbürger einen Haushaltsplan kaum mehr lesen kann und der Fachmann auch nur noch sehr schwer.

Schulz: Einschätzungen von Professor Michael Kilian, Finanzrechtler der Martin-Luther-Universität in Halle-Wittenberg waren das. Die Fragen stellte Tobias Armbrüster.